江蘇省國有林場改革政策解讀

1、我省國有林場什么時候開始建設，目前現狀是什么樣？
　　20世紀五六十年代開始，我省在江河堤岸、沿海灘地、丘陵山區等生態區位重要區域，興建了一批國有林場，為改善缺林少綠、水土流失等惡化的生態環境發揮了重要作用，成為林業建設保護的先鋒隊和主力軍。多年來，經過分立、撤銷、合并等變化，形成現有的76個國有林場，這些林場大都地處重要生態區位，管護著我省最優質、最穩定、最完備的森林資源和生物多樣性最豐富的生態系統，已經成為我省最重要的生態安全屏障和維護生態安全最重要的基礎設施。據統計，我省國有林場總計經營面積160萬畝，其中省級以上生態公益林123萬畝，占全省重點公益林面積的21%。
　　2、為什么要推進國有林場改革？
　　國有林場為我省生態建設發揮著不可替代的重要作用，但是自身生存和發展面臨很突出的問題，可以從以下四個方面概括，即政策邊緣化、民生貧困化、發展弱勢化、經營粗放化。
　　政策邊緣化，國有林場既非城市，又非農村，既不是典型意義的事業單位，也不能安全按照市場化模式進行企業運作，國有林場職工既非工人又非農民，既得不到事業單位正常發展應享受的扶持政策，也得不到企業應享有的自主權和經濟政策，還享受不到新農村建設的各項扶持政策，在政策上日趨邊緣化。
　　民生貧困化，由于國有林場自身經濟功能受到限制，加之我省大多數林場多為自收自支事業單位，公共財政扶持保障有限，維系林場正常生產和林場職工生活的資金來源不穩定，導致民生貧困化。
　　發展弱勢化，我省國有林場地處偏僻，基礎設施建設和社會事業發展與周邊農村有較大差距。加之我省90%以上國有林場為縣級管理，有的還下放鄉鎮管理，行政層級低，以致維護自身權益、爭取相關政策話語權有限，發展面臨弱勢化的趨勢。
　　經營粗放化，由于公共財政保障不到位，用市場手段配制資源發展產業能力有限，無法將主要精力集中在保護和培育森林資源上來，新的科技成果推廣應用不夠，林業生產力水平不高，資源利用率低，規模效益不明顯。
　　這些體制機制方面的原因嚴重制約了國有林場在生態建設，應對氣候變化，維護生態安全等等方面作用的發揮，迫切需要通過改革加以解決完善
　　3、我省國有林場改革的目標是什么？
　　根據《江蘇省政府關于推進國有林場改革的實施意見》（蘇政發〔2016〕19號，以下簡稱蘇政發19號文件），我省國有林場改革的總體目標可歸納為保護生態、保障民生、創新機制。保護生態意味著把國有林場功能定位，明確定到保護培育森林資源，發揮生態服務功能。通過挖掘造林潛力、科學營林、嚴格保護等多措并舉，全省國有林場森林質量明顯好轉，林地面積穩中有增，林分質量不斷提高，活立木蓄積穩步增長。保障民生是指通過創新國有林場管理體制、多渠道加大基礎設施建設投入，切實改善職工的生產生活條件。拓寬職工就業渠道，完善社會保障機制，使職工就業有著落、基本生活有明顯改善。創新機制則是通過科學定性核編，強化公益林管護，完善管護機制，基本形成功能定位明確、人員精簡高效、森林管護購買服務、資源監管分級實施的林場管理新體制，確保政府投入可持續、資源監管高效率、林場發展有后勁。
　　4、如何界定國有林場屬性？
　　從我省實際出發，有以下四種類型：
　　第一類，在事業單位分類改革中已定性為事業單位并完成定編定崗的國有林場，保持在事業單位序列，強化其公益屬性，進一步理順體制、完善機制、健全制度。
　　第二類，原為事業單位、尚未進行分類改革的國有林場，根據林場的職能任務重新予以分類。其中，主要承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責的，按從事公益服務事業單位管理，科學合理配備人員編制；基本不承擔保護和培育森林資源任務、主要從事市場化經營的，推進轉企改制，暫不具備改制條件的，剝離經營性業務。
　　第三類，已經轉制為企業性質的，原則上保持企業性質不變，通過政府購買服務實現公益林管護，或者結合國有企業改革探索轉型為公益性企業，確有特殊情況的，可以由地方政府根據本地實際合理確定其屬性。比如說林場地處生態區位非常重要，或是地處敏感脆弱區域，地方政府可根據國有林場主體功能，轉為公益事業單位。
　　第四類，企業性質的國有林場范圍內公益林比重較大的，縣級人民政府要根據公益林資源管理任務，在本級林業主管部門合理配備專門人員，派駐國有林場并履行公益林管理職責，人員經費納入同級財政預算。
　　5、如何創新國有林場管理機制？
　　在內部管理上，科學核定國有林場事業編制，用于聘用管理人員、專業技術人員和骨干林業技能人員，經費納入同級財政預算。實行以崗位績效為主要內容的收入分配制度，經營性活動實行收支兩條線。公益林管護積極引入市場機制，可以通過合同、委托等方式面向社會購買服務。明確森林資源監管主體，由國家、省、市林業部門分級監管，對林地性質變更、采伐限額等強化多級聯動監管。將森林資源考核結果作為綜合考核評價地方政府和有關部門主要領導政績的重要依據，對國有林場場長實行森林資源離任審計。實施森林資源經營管理制度，啟動森林資源保護和培育工程，合理確定國有林場森林商業性采伐量，建立森林資源有償使用制度。
　　6、如何理順國有林場管理體系？
　　我省現行國有林場隸屬關系復雜，有隸屬縣級政府管理，有隸屬縣級林業主管部門管理，有隸屬市級林業主管部門管理，有隸屬其他業務主管部門管理，有隸屬鄉鎮（開發園區）管理，還有鄉場合一管理，對此要在穩定現行隸屬關系的基礎上，綜合考慮區位、規模和生態建設需要等因素，合理優化國有林場管理層級。大型國有林場可上調市級管理或由縣（市、區）人民政府直接管理。不得將國有林場下放到鄉鎮管理，已下放的應收回由縣級人民政府或縣級林業主管部門管理。鄉鎮和林場合一體制的國有林場，實行鄉鎮與林場分離。
　　7、對林場整合問題如何處理？
　　我省國有林場經營面積普遍不大，其中11家林場面積少于3000畝，對此，我省提出對同一行政區域內，經營面積不足3000畝、分布零散的國有林場，要按照分類經營、分類管理、適度規模的原則予以重組整合，減少林場數量，原則上每個縣（市、區）保留1至2個國有林場。
　　8、場辦社會職能是否要全部剝離？
　　目前，我省尚有兩個林場辦有兩所學校，有6個林場辦有醫療機構，還有9個林場代管9個行政村和10個村民小組，代管村民近2萬人，為從根本上解決林場辦社會負擔，使林場專心保護和培育森林資源，蘇政發19號文件提出，分離各類國有林場的辦社會職能，將林場所辦學校、醫療機構及代管村組按照屬地管理原則，移交當地人民政府管理，現有人員、資產等成建制就近轉移。
　　11、如何創新國有林場用人機制？
　　考慮到改革后，林場性質主要為事業，還有部分是企業，根據林場性質，對事業性質的國有林場，全面實行人員聘用、崗位管理、公開招聘、競聘上崗等事業單位人事管理制度。綜合考慮國有林場區位、功能定位和生態建設需求等因素，按照精簡高效原則，科學合理核定事業編制，用于國有林場聘用管理人員、專業技術人員和骨干林業技能人員，經費納入同級財政預算。強化對事業編制使用的監管，今后事業性質的國有林場新進人員除國家政策性安置、按干部人事權限由上級任命及涉密崗位等確需使用其他方法選拔任用人員外，都要實行公開招聘。改革事業性質國有林場場長選拔任命制，積極引入競爭機制，實行聘任制與委任制相結合的任用形式。企業性質的國有林場，實行企業單位勞動合同用工制度。
　　12、如何解決林場富余職工問題？
　　此次改革一項非常重要的原則，就是保障民生。改革中不可避免有一些富于職工，蘇政發19號文件明確提出，在保持國有林場管理人員和技術骨干相對穩定的前提下，按照內部消化為主，多渠道解決就業的原則，妥善安置國有林場富余職工，不采取強制性買斷方式，不搞一次性下崗分流，確保職工基本生活有保障。主要通過以下途徑進行安置：一是通過購買服務方式從事森林管護撫育；二是由林場提供林業特色產業等工作崗位逐步過渡到退休；三是加強有針對性的職業技能培訓，鼓勵和引導部分職工轉崗就業。
　　13、如何創新國有林場生態公益林管護機制？
　　國有林場公益林管理要引入市場機制，通過合同制、委托管理等方式面向社會購買服務。在保持林場生態系統完整性和穩定性的前提下，按照科學規劃原則，鼓勵社會資本、林場職工發展森林旅游等特色產業，有效盤活森林資源。鼓勵社會公益組織和志愿者參與公益林管護，提高全社會生態保護意識。
　　14、如何加強森林資源監管？
　　當前我省國有林場森林資源面臨突出的問題就是被蠶食侵占，對此，要建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的森林資源產權制度，認真落實森林林地保護制度、森林經營制度、濕地保護制度、自然保護區制度、監督制度和考核制度。按照林地性質、生態區位、面積大小、監管事項、對社會全局利益影響的程度等因素，由省、市林業行政主管部門分級監管，對林地性質變更、采伐限額等強化聯動監管。各級人民政府要對所轄國有林場界址范圍重新勘定，向社會公示，并重新核發不動產權利證書，保持國有林場林地范圍和用途的長期穩定。建立制度化的監測考核體制，將國有林場森林資源保護管理情況納入全省森林資源保護和發展目標責任制考核體系。加強國有林場森林資源監測體系建設，建立健全國有林場森林資源管理檔案，定期向社會公布國有林場森林資源狀況，接受社會監督。對國有林場場長實行國有林場森林資源離任審計。
　　15、對違法違規將國有林場林地轉為非林地的如何處理？
　　已經違規轉為耕地、建設用地等非林地的，必須限期整改，通過退耕退建還林、封山育林、人工造林等措施保持林地性質不變，并核發不動產權利證書。違規流轉或抵押的國有林地林木，由市、縣（市、區）人民政府負責協調，依法收回，流轉收益按照收支兩條線進行管理。
　　16、國有林場改革錢從哪里來？
　　針對此次改革，中央財政安排了專項補助資金，分為兩塊，一塊是根據林場職工人數，平均每位職工補助2萬元，一塊是根據林場林地面積，平均每畝補助1.15元，主要用于解決林場職工參加社會保險和分離辦社會職能問題。同時，省財政安排國有林場改革補助資金，不足部分由市、縣（市、區）財政兜底，統籌解決國有林場改革成本問題。蘇政發19號文件還提出要整合各類涉林資金，支持國有林場改革。積極支持國有林場森林培育和保護，相關經費納入地方財政預算。完善生態公益林補償機制，適時提高國有林場生態公益林補償標準。適于林場的支農惠農政策，要加大對國有林場的支持力度。將國有林場扶貧工作納入各地扶貧工作計劃，加大扶持力度。加大對林場基本公共服務的政策支持力度，促進林場與周邊地區基本公共服務均等化。
　　17、國有林場債務負擔如何化解？
　　由于體制、機制原因，國有林場債務負擔沉重，此次改革，要全面開展國有林場現有債權、債務情況的摸底調研，按照平等協商和商業化原則積極進行化解。對正常類金融債務，到期后依法予以償還。對國有或國有控股金融機構發放的、國有林場因營造公益林產生的不良債務，待國家有關部門出臺具體化解政策后研究化解；其他不良金融債務，確因客觀原因無法償還的，經審核后可根據實際情況，采取貸款展期等方式進行債務重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關規定予以核銷。對難以核銷的則由同級政府牽頭，按照有關規定統一商洽金融機構，以尊重歷史、主動協商、積極化解為原則，明確托管責任主體，有效化解歷史債務。
　　18、如何加強國有林場基礎設施建設？
　　由于國有林場主體虛置，地方都覺得國有林場是國家的，所以在安排基礎設施建設時得不到優先安排或者同步安排。對此，蘇政發19號文件要求各市、縣（市、區）人民政府要將國有林場發展納入當地經濟社會發展規劃，將國有林場房屋、道路、水利、供電、飲水安全、通訊、廣播電視、森林防火、有害生物防治等基礎設施建設納入同級政府建設計劃，同等享受新農村建設有關扶持政策。將通往國有林場分場、工區和管護點交通干道納入農村公路網規劃，理順國有林場供電設施管理關系，加快推進國有林場電網改造升級。將國有林場供水納入城鄉供水統籌發展和鎮村管網規劃布局，及時開展管網工程建設，積極改善國有林場群眾飲水條件。加強國有林場文化建設，實施送書到場工程，建設林場書屋。完善國有林場信息網絡建設，提高森林資源管護、森林防火信息化水平。妥善解決房改遺留問題。在符合土地利用總體規劃的前提下，按照行政隸屬關系，經當地政府批準，依據保障性安居工程建設的標準和要求，允許國有林場利用自有土地建設保障性安居工程，并依法依規辦理土地供應和登記手續。
　　19、如何提升國有林場人才隊伍建設？
　　由于身份無著落、地處偏僻、前途無希望，再加上經濟壓力大、工資待遇低，林場職工知識層次低、缺乏新鮮血液、人員年齡結構老化，成為全省國有林場存在的普遍問題。對此，蘇政發19號文件提出，要加強國有林場科技人才隊伍建設。積極推進林業新品種、新技術、新模式在國有林場的應用，促進科技成果轉化成現實生產力。深化國有林場用人制度改革，建立新型人事關系和勞動關系。積極引進國有林場發展急需的管理和技術人才，適當放寬國有林場專業技術職務評聘條件。按照國家有關規定，提高國有林場林業技能崗位結構比例，改善人員結構。逐步改善長期在國有林場工作的各類人才的工作和生活條件。加強國有林場領導班子建設，加大林場職工培訓力度，提高國有林場人員綜合素質和業務能力。
　　20、何時能完成國有林場改革任務？
　　根據中央部署，各省要在2017年底，基本完成國有林場改革任務，我省預期在2017年6月底前完成，爭取通過改革，形成功能定位明確，人員精簡高效，森林資源分級監管的國有林場管理新體制，確保政府投入可持續，資源監管高效率，林場發展有后勁。使國有林場把主要精力投入到保護資源上，使它一心一意培育好優質資源，建設成全民共享的美麗家園，為保護生態安全，提升民生福祉，應對氣候變化，促進綠色發展發揮更大的作用，為建設生態文明和強、富、美、高新江蘇創造更好的生態條件。